Appenzell Ausserrhoden renvoie un officier aux liens russes : ce que le droit public autorise

En Appenzell Ausserrhoden, un ex-lieutenant-colonel de l'armée suisse formé dans des académies militaires russes a été discrètement écarté de son poste à l'office cantonal de protection civile en mai 2026, deux mois à peine après son embauche. La séparation a été négociée par transaction — sans licenciement formel. Cette affaire soulève une question juridique cruciale pour toute collectivité publique suisse : que peut-on légalement faire lorsqu'un agent révèle des liens problématiques avec une puissance étrangère ?

Ce qui s'est passé en Appenzell Ausserrhoden

Ralph Bosshard, ancien lieutenant-colonel de l'armée suisse, avait été recruté par l'office de la protection de la population du canton d'Appenzell Ausserrhoden au début de l'année 2026. Peu après sa prise de poste, des écrits prorusses qu'il avait publiés dans des revues spécialisées ont attiré l'attention des autorités cantonales. Bosshard avait notamment suivi des formations dans des académies militaires russes et travaillé comme observateur pour l'OSCE à Vienne.

Après seulement deux mois de période probatoire, il a quitté son poste. Selon les informations disponibles, la séparation s'est faite via une transaction amiable, sans procédure formelle de résiliation ni constatation officielle de faute. Le canton n'a pas communiqué publiquement sur les détails de l'accord.

Cette discrétion, loin d'être anodine sur le plan juridique, pose plusieurs questions : l'employeur était-il dans son droit ? Aurait-il pu aller plus loin ? Et que risque-t-il si le processus a été mal géré ?

Le cadre juridique des agents de la protection civile

En Suisse, les agents publics cantonaux sont soumis au droit cantonal de la fonction publique. Chaque canton dispose de sa propre législation — en Appenzell Ausserrhoden, le Personalgesetz cantonal prévoit des règles spécifiques pour les engagements, les périodes probatoires et les fins de rapports de travail.

Contrairement au secteur privé, où la liberté de licencier est large (pour autant que le délai de congé soit respecté), le droit public impose des garanties supplémentaires au bénéfice de l'employé : droit d'être entendu, motivation écrite de la décision, possibilité de recours devant une autorité cantonale ou le tribunal administratif.

Cependant, la période probatoire — généralement de trois à six mois dans la fonction publique — offre une flexibilité accrue à l'employeur public. Durant cette période, les exigences de motivation sont allégées et les délais de résiliation sont raccourcis. C'est précisément ce cadre juridique que les autorités d'Appenzell Ausserrhoden ont utilisé pour mettre fin aux rapports de travail avec Bosshard sans déclencher une procédure contentieuse.

Transaction ou licenciement formel : quelle différence en droit suisse ?

La transaction — ou accord de résiliation amiable — est un mécanisme fréquemment utilisé dans la fonction publique suisse pour éviter une procédure longue et publique. Elle permet à l'employeur et à l'employé de s'entendre sur des conditions de départ : indemnité, libération des obligations de travail, confidentialité.

Avantages pour l'employeur public : évite une procédure de recours coûteuse, préserve l'image institutionnelle, et clôt le dossier rapidement.

Avantages pour l'employé : permet de préserver une réputation formellement intacte et de négocier une indemnité de départ.

Risques pour l'employeur : si la transaction est perçue comme un aveu d'un déficit dans la gestion du recrutement — par exemple, l'absence de contrôle de sécurité préalable —, elle peut alimenter des critiques politiques ou parlementaires. Dans le cas Bosshard, la discrétion du canton a précisément suscité des interrogations publiques : pourquoi ne pas avoir procédé à une résiliation formelle documentée ?

Contrôle de sécurité : que peut exiger l'employeur public en Suisse ?

La Confédération dispose d'un instrument puissant : le contrôle de sécurité relatif aux personnes (CSP). Selon la loi fédérale sur le personnel de la Confédération (LPers), les postes présentant un risque pour la sécurité nationale peuvent être soumis à une vérification approfondie des antécédents, des liens avec l'étranger et des risques potentiels.

Ce contrôle peut mener à une décision d'inaptitude au poste, qui constitue alors un motif de résiliation des rapports de travail — sans qu'il soit nécessaire de prouver une faute personnelle de l'agent. Le résultat peut être contesté devant la Commission de recours indépendante pour les contrôles de sécurité.

Pour les agents cantonaux, les règles varient : certains cantons appliquent des dispositions analogues au CSP fédéral, d'autres s'en remettent à des vérifications moins formalisées. C'est précisément ce flou qui a permis à Bosshard d'être recruté sans que ses publications prorusses ni ses formations militaires russes ne déclenchent un contrôle approfondi au préalable.

Les erreurs à éviter lors d'un recrutement dans la fonction publique

L'affaire Bosshard illustre plusieurs failles concrètes dans le processus de recrutement des agents publics pour des postes sensibles :

• Vérification insuffisante des antécédents : la consultation des publications d'un candidat, de ses affiliations à l'étranger et de ses formations dans des États identifiés comme risques de sécurité fait partie des diligences raisonnables.
• Absence de contrôle de sécurité formel : pour les postes liés à la protection civile, au renseignement ou à la défense, un CSP devrait être systématique et documenté avant l'entrée en fonction.
• Sous-estimation de la période probatoire : même pendant l'essai, les signaux d'alerte doivent être documentés rigoureusement pour justifier une résiliation non contestable ultérieurement.

Un avocat spécialisé en droit public peut aider une collectivité à structurer ses processus d'embauche, à rédiger des clauses protectrices dans les contrats de droit public, et à gérer une résiliation dans les règles — qu'il s'agisse d'une transaction ou d'un licenciement formel.

Que faire si vous êtes concerné ?

Que vous soyez un agent public qui estime avoir été écarté de manière injustifiée, ou une collectivité confrontée à une situation analogue, les recours juridiques existent : recours interne, recours devant le tribunal administratif cantonal, voire recours au Tribunal fédéral pour les questions de principe.

Pour un particulier ou une institution publique qui se retrouve dans ce type de situation délicate — entre impératifs de sécurité et droits individuels —, l'accompagnement d'un expert juridique en droit de la fonction publique est indispensable.

Cet article est fourni à titre informatif. Il ne constitue pas un avis juridique. Consultez un avocat qualifié pour toute situation spécifique.